Cour des comptes : rapport sur la fraude aux prélèvements obligatoires

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La Cour a été sollicitée par le Premier ministre, le 9 mai 2019, en vue de « dresser un état des lieux de la fraude fiscale et de son montant en proposant un chiffrage dont la méthode pourrait être reproduite dans l?avenir pour suivre l?évolution du phénomène dans le temps ». La fraude constitue un phénomène complexe, multiforme et en constante évolution. Du fait de l?absence de tout chiffrage en matière fiscale et de la lourdeur des travaux à réaliser, une estimation globale et robuste de l?ensemble de la fraude aux prélèvements obligatoires était impossible à établir en quelques mois. La Cour est en revanche parvenue à produire, avec le concours de l?Insee, un chiffrage inédit de la fraude à la TVA et propose une organisation et une méthode permettant de réaliser à terme cette estimation globale. Elle constate par ailleurs qu?en dépit de progrès substantiels réalisés au cours de la dernière décennie en matière d?outils, les résultats de la lutte contre la fraude fiscale s?inscrivent dans une tendance à la baisse. Mieux évaluer, mieux prévenir et mieux réprimer la fraude aux prélèvements obligatoires doit constituer le triptyque d?une stratégie nationale en la matière. La fraude aux prélèvements obligatoires : un phénomène multiforme en constante évolutionL?évaluation de la fraude : une méthode à construire, des premiers résultats à fiabiliserLa lutte contre la fraude : de nouveaux outils, mais des résultats à améliorerUne politique de lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires à mieux affirmer   La fraude aux prélèvements obligatoires : un phénomène multiforme en constante évolution La fraude est un phénomène par nature difficile à appréhender. Son périmètre est incertain, cette notion englobant fréquemment en pratique les notions distinctes d?optimisation et d?évasion fiscale. Elle recouvre des pratiques d?ampleur variable, entre les fraudes simples ancrées dans le quotidien et l?évasion fiscale internationale à l?aide de montages off-shore complexes. Les formes de fraude sont en constante évolution, au gré des nouveaux modes de travail, des nouvelles technologies et de l?internationalisation des échanges. À cet égard, le commerce électronique constitue un risque important pour les recettes de TVA et de cotisations sociales, tout comme la fraude au travail détaché. Outre son impact négatif sur le consentement à l?impôt et la perturbation qu?elle entraîne sur le fonctionnement de l?économie, la fraude a des conséquences budgétaires. Mais le montant estimé de la fraude, notamment parce qu?il demeure théorique et ne renseigne pas sur la solvabilité des contribuables concernés, ne peut pas être considéré comme une cagnotte dans laquelle les pouvoirs publics pourraient puiser à leur gré. L?évaluation de la fraude : une méthode à construire, des premiers résultats à fiabiliser À la suite des États-Unis, précurseurs en la matière, de nombreux pays ont chiffré la fraude et cherché à calculer l?écart fiscal, c?est-à-dire la différence entre ce qui est recouvré et ce qui est recouvrable. Les méthodes d?estimation diffèrent selon le type d?impôt en cause et leurs résultats, en termes d?écart fiscal, varient très fortement (de 5,6 % au Royaume-Uni à 16,6 % aux États-Unis pour l?ensemble des prélèvements obligatoires). En France, très peu de progrès ont été réalisés depuis le rapport du conseil des prélèvements obligatoires de 2007 sur la fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle ; seule l?agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a entrepris des travaux de chiffrage. Sur la base des travaux en matière de TVA, réalisés par la Cour avec l?Insee dans le cadre de cette enquête, le montant de la fraude et des irrégularités à la TVA est estimée à une quinzaine de milliards d?euros. S?agissant des cotisations sociales, le chiffrage de 8,5 Md? réalisé par l?Acoss en 2018 est inférieur à la réalité compte tenu du périmètre restreint sur lequel il porte. La Cour précise les travaux complémentaires à réaliser pour parvenir à une estimation robuste. La lutte contre la fraude : de nouveaux outils, mais des résultats à améliorer À la suite de la crise financière internationale, des progrès ont été obtenus en matière de coopération internationale et européenne, afin de renforcer significativement les outils de lutte contre la fraude. La coopération administrative en matière fiscale a pris son essor et la France est fortement impliquée dans les échanges automatiques d?informations. Au plan national, le dispositif juridique de lutte contre la fraude a été renforcé, notamment en 2013 et en 2018. Pour autant, l?impulsion interministérielle est insuffisante et les échanges d?informations entre administrations nationales sont trop faibles. De plus, le contrôle fiscal souffre de faiblesses dans son pilotage et son organisation. Enfin, les Urssaf continuent de faire preuve d?une efficacité insuffisante dans la lutte contre la fraude. Au total, et à l?inverse de nos voisins, les résultats récents du contrôle fiscal sont en recul et les suites judiciaires demeurent modestes, malgré le renforcement des peines encourues. Une politique de lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires à mieux affirmer Les 11 séries de recommandations formulées par la Cour s?inscrivent dans une démarche permettant de proposer une stratégie d?ensemble en matière de fraude aux prélèvements obligatoires. Celles-ci visent à : évaluer la fraude aux prélèvements obligatoires pour mieux la combattre ; faire de la prévention une composante à part entière de la lutte contre la fraude ; mobiliser davantage les administrations chargées de la détection de la fraude pour mieux la réprimer dans le cadre d?une stratégie nationale cohérente.